Tổng hợp kiến thức về hình thức cấu trúc lãnh thổ

Cấu trúc lãnh thổ luôn là yếu tố đầu tiên ảnh hưởng đến hình thức tổ chức quyền lực Nhà nước. Hình thức nhà nước theo cơ cấu lãnh thổ là hình thức nhà nước được xem xét dưới giai độ cơ cấu các lãnh thổ hợp thành nhà nước và mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước...

Hình thức nhà nước theo cơ cấu lãnh thổ là hình thức nhà nước được xem xét dưới giai độ cơ cấu các lãnh thổ hợp thành nhà nước và mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước.

Luật sư tư vấn pháp luật qua tổng đài (24/7) gọi: 1900 6198

1. Lý thuyết tổng quát về hình thức cấu trúc lãnh thổ.

Hình thức nhà nước theo cơ cấu lãnh thổ của các nhà nước hết sức đa dạng thể hiện đặc điểm lịch sử, văn hoá, xã hội của mỗi một quốc gia. Trong khoa học luật hiến pháp, hình thức nhà nước theo cơ cấu lãnh thổ thường được phân tích thành hai loại cơ bản: đơn nhất và liên bang. Điều hiển nhiên có thể dễ nhận ra rằng, tổ chức quyền lực của nhà nước có cấu lãnh thổ liên bang phải khác với nhà nước có cơ cấu lãnh thổ đơn nhất. Nếu như ở nhà nước liên bang do nhu cầu liên hợp vì nhiều lý do khác nhau được hình thành trong lịch sử, mà nhà nước liên bang phải tính đến việc phân chia quyền lực giữa liên bang và các tiểu bang hợp thành.

Hình thức nhà nước đơn nhất tức là nhà nước mà lãnh thổ của nhà nước được hình thành từ một lãnh thổ duy nhất. Lãnh thổ này được chia ra các đơn vị hành chính lãnh thổ trực thuộc. Việc tổ chức nhà nước này có những đặc điểm như sau:

- Có một hiến pháp duy nhất. Các quy định của bản hiến pháp này được thi hành trên toàn lãnh thổ.

- Có một hệ thống các cơ quan trung ương: Nguyên thủ quốc gia, chính phủ, nghị

viện có thẩm quyền pháp lý trên toàn vẹn lãnh thổ đất nước.

- Có một quốc tịch, không một lãh thổ trực thuộc nào có quyền đặt ra một quốc tịch riêng.

- Có một hệ thống pháp luật. Các cơ quan nhà nước và tự quản địa phương phải có trách nhiệm tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật do các cơ quan trung ương ban hành. Các cơ quan nhà nước cấp dưới trực thuộc và các cơ quan tự quản địa phương có quyền ban hành các văn bản quy phạm nhưng phải phù hợp với văn bản pháp luật cấp trên.

Có một hệ thống toà án thực hiện hoạt động xét xử trên toàn lãnh thổ đất nước, độc lập xét xử và chỉ tuân theo pháp luật.

- Lãnh thổ của nhà nước đơn nhất được phân chia thành các đơn vị hành chính trực thuộc. Các đơn vị hành chính không có quyền độc lập chính trị. Để tổ chức thực hiện những vấn đè về phát triển địa phương, các đơn vị hành chính theo quy định của pháp luật có quyền thành lập các hội đồng tự quản địa phương. Nhưng các cơ quan tự quản này phải chịu sự kiểm tra của đại diện cơ quan quyền lực nhà nước cấp trên. ở một số nước khác không tổ chức ra các cơ quan tự quản địa phương, mọi hoạt động nhà nước ở địa phương do các cơ quan đại diện trung ương trực tiếp thực hiện. Đa phần các nước đơn nhất có một dân tộc, nhưng bên cạnh đó cũng có không ít các nước đơn nhất có nhiều dân tộc. Giải quyết vấn đề dân tộc, các nước đơn nhất đã tổ chức khu tự trị, tỉnh tự trị. Các khu, tỉnh tự trị có thể có hệ thống pháp luật, toà án riêng, nhưng không có chủ quyền quốc gia.

Hình thức tổ chức nhà nước liên bang là hình thức nhà nước được hình thành từ nhiều nhà nước thành viên có chủ quyền. Hiện nay hình thức này đang tồn tại ở nhiều nước tư bản: Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, Canada, Cộng hoà liên bang Đức, Vương quốc Liên bang Thuỵ Sĩ, Liên bang Mãlaixia... Việc tổ chức nhà nước của các nước liên bang trước hết phải có sự phân biệt thẩm quyền giữa liên bang với các nước thành viên. Các nước thành viên của liên bang nhà nước tư sản không phải là nhà nước nói đúng nghĩa của từ này, chúng không có chủ quyền về mặt đối nội và nhất là về mặt đối ngoại. Hiến pháp liên bang nghiêm cấm các nước thành viên ký kết hợp tác với nước ngoài về những vấn đề chính trị. Trong việc tổ chức nhà nước liên bang vấn đề rất quan trọng là phân chia quyền lực giữa liên bang với các nước là thành viên, phân quyền theo chiều dọc. Nhiều khi sự phân quyền này còn quan trọng hơn việc phân chia quyền lực nhà nước giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp.

2. Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước đơn nhất.

Hình thức cấu trúc lãnh thổ của Nhà nước Việt nam là Nhà nước đơn nhất, được Hiến pháp quy định tại điều đầu tiên của Chương I - chế độ chính trị.: “Nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam là một nước độc lập, có chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ, bao gồm đất liền các hải đảo, vùng biển và vùng trời”.

Hình thức Nhà nước cấu trúc lãnh thổ là cách thức tổ chức và hoạt động của nhà nước được xem xét dưới tác động quản lý của nhà nước đến các vùng lãnh thổ trực thuộc nhà nước. Vì vậy, việc nghiên cứu sự hình thành lãnh thổ của nhà nước Việt nam qua các thời có một ý nghĩa rất lớn:

"Lãnh thổ nước ta ngày nay đăng dài trên gần hai ngàn cây số từ Lạng son đến Mũi Cà Mau đã được xây dựng trên một quá trình hơn hai nghìn năm, nếu kể từ nước Âu Lạc là nhà nước đầu tiên của chúng ta xuất hiện trên lịch sử. Nhưng cho đến đời nhà Lý, trong thời kỳ đầu của nhà nước phong kiến tự chủ, lãnh thổ của chúng ta chỉ mới quanh quẩn ở miền Bắc Hoành sơn và từ miền trung du sông Hồng, sông Mã và sông Lam trở xuống. Nhà Lý đã ổn định biên giới của nhà nước Đại Việt về phía Đông Bắc, đồng thời đã mở bờ cõi của nước ta và miền Nam đến sống Thạch Hãn tỉnh Quảng trị ngày nay. Nhà Trần bắt đầu kinh dinh miền tây bắc và miền tây Thanh Hoá Nghệ An, đồng thời mở bờ cõi miền nam vào đến núi Hải Vân và Nhà Hồ tiếp tục phát triển vào đén Quảng Ngãi. Nhà Lê ở thịnh thời đã ổn định biên giới miền tây và mở mang bờ cõi đến Bình Định. Họ Nguyễn tiếp tục sự nghiệp của Nhà Lê phát triển lãnh thổ đến tận Hà Tiên và Cà Mau, sát với vịnh Thái lan, sau khi chiếm hết cả nước Chiêm Thành và một nửa nước Chân Lạp; đồng thời họ Nguyễn bắt đầu kinh dinh lên miền cao và do việc hai họ Trịnh Nguyễn phân tranh đã chia xé làm hai trong khoảng 2 thế kỷ rưỡi. Do cuộc khởi nghĩa Tây Sơn đánh đổ cả họ Nguyễn, họ Trịnh với nhà Lê, lãnh thổ mới có điều kiện để thống nhất trở lại."

Lịch sử đấu tranh giành độc lập, toàn vẹn và thống nhất lãnh thổ chiếm một vị trí rất quan trọng (cơ bản) trong lịch sử Nhà nước Việt nam. Với vị trí địa lý thuận tiện, cửa ngõ của vùng Đông Nam Châu Á, với tài nguyên dồi dào và nguồn nhân lực lớn, Việt nam chúng ta luôn luôn bị bọn phong kiến, thực dân, đế quốc nước ngoài nhòm ngó xâm lược. Đất nước trải qua một nghìn năm Bắc thuộc, và gần một trăm năm sống dưới chế độ thực dân, đế quốc. Mãi cho đến năm 1975 dưới sự lãnh đạo tài tình của Đảng Cộng sản cuộc kháng chiến giành độc lập của nhân dân thành công, đất nước đã hoàn toàn được giải phóng. Thấm thía bài học sâu nặng của các cuộc đấu tranh giải phóng, giữ gìn đất nước, các bản Hiến pháp đều giành một quy định long trọng đầu tiên để khẳng định chủ quyền quốc gia trên toàn vẹn lãnh thổ đất nước. Hiến pháp 1946 quy định: “Nước Việt Nam là một khối thống nhất Trung - Nam - Bắc không thể phân chia” (Điều 2).

Hiệp định Giơnevơ về Đông dương (1954) mặc dù khẳng định nước Việt Nam là một nước độc lập, có chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ, song đã quy định tạm thời nước ta thành hai vùng: Vùng giải phóng hoàn toàn (miền Bắc từ sông Bến Hải trở ra); và vùng tạm đóng quân của Pháp trước khi rút về nước. Việc này không phải là phân chia đất nước mà chỉ là tạm thời và phải được thống nhất lại bằng cuộc tổng tuyển cử vào năm 1956.

Song đế quốc đã hất cẳng thực dân ở miền Nam, phá hoại Hiệp định Giơnevơ, đưa Ngô Đình Diệm, nắm chính quyền bù nhìn, phá hoại Hiệp thương tổng tuyển cử thống nhất đất nước Việt Nam.

Xét về mặt pháp lý, giới tuyến quân sự tạm thời (vĩ tuyến 17) không phải là biên giới quốc gia. Mặc dù là một lãnh thổ thống nhất của một Nhà nước, song ở miền Nam, chính quyền Ngô Đình Diệm được thế lực đế quốc giúp đỡ thành lập và củng cố, được một số ít các quốc gia đế quốc trên thế giới thừa nhận. Trên thực tế trên đất nước hình thành hai nhà nước với 2 ché độ chính trị khác nhau: Việt Nam dân chủ cộng hoà ở miền Bắc và Việt Nam cộng hoà ở miền Nam. Tiếp theo đó Chính phủ Cách mạng Lâm thời Cộng hoà miền Nam Việt nam được thành lập.

Cuộc cách mạng dân tộc dân chủ nhân dân được tiếp tục ở miền Nam đã dẫn đến việc thành lập Cộng hoà miền Nam Việt Nam. Với chiến thắng mùa xuân năm 1975, chính quyền Việt Nam cộng hoà bị đánh đổ, Cộng hoà miền Nam Việt Nam kiểm soát toàn bộ lãnh thổ.

Năm 1976 thống nhất nước nhà về mặt Nhà nước. Đó là sự thống nhất của hai Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà và Cộng hoà miền Nam Việt Nam thành nước Việt Nam thống nhất lấy tên là Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Hiến pháp 1980 và tiếp đến Hiến pháp 1992 đều khẳng định “Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là một nước độc lập có chủ quyền thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ”.

Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam là một Nhà nước đơn nhất, có chủ quyền độc lập và tự chủ trong việc thực hiện các chức năng của mình ở trong nước và trên các quan hệ quốc tế. Lịch sử phát triển của Nhà nước ta đã chứng minh, nền độc lập của Nhà nước ta gắn liền với việc xây dựng chủ nghĩa xã hội, và chỉ có xây dựng chủ nghĩa xã hội thì đất nước ta mới thực sự có độc lập, tự do, hạnh phúc cho nhân dân.

Chủ quyền của Nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được thể hiện dưới hình thức thẩm quyền cuả các cơ quan Nhà nước, trước hết là của Quốc hội, Chủ Tịch nước, Chính phủ và của các cơ quan Nhà nước khác. Về nguyên tắc, tất cả các cơ quan trong bộ máy Nhà nước đều được phân giao thực hiện thẩm quyền của Nhà nước. Quyền hạn này nhiều hay ít phụ thuộc vào tính chất, vị trí, vai trò của từng cơ quan trong hệ thống thống nhất bộ máy Nhà nước.

Nhà nước đơn nhất Việt Nam là một Nhà nước quyền lực tập trung có một Hiến pháp, một hệ thống pháp luật, một hệ thống bộ máy Nhà nước một quốc tịch. Nhà nước Việt Nam có chủ quyền quóc gia, tức là chủ quyền giải quyết tất cả các vấn đề về đối nội và đối ngoại của mình mà không phụ thuộc vào sự áp đặt của các thế lực bên ngoài.

Nhà nước Việt Nam là một Nhà nước thống nhất không phân chia thành các Nhà nước tiểu bang, hay cộng hoà tự trị, là Nhà nước thống nhất của các dân tộc cùng sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam. Nhà nước thực hiện chính sách bình đẳng, đoàn kết tương trợ giữa các dân tộc. Các dân tộc có quyền dùng tiếng nói, chữ viết và giữ gìn bản sắc dân tộc, phát huy những phong tục, tập quán, truyền thống văn hoá tốt đẹp của mình.

Nhà nước đơn nhất Việt Nam là Nhà nước có một lãnh thổ duy nhất. Lãnh thổ này được phân chia thành các đơn vị hành chính trực thuộc. Điều 118 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam quy định:

“Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:

- Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

- Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh, và thị xã; thành phố

trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã.

- Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường.

- Các cơ quan Nhà nước Việt Nam được tổ chức và hoạt động về cơ

bản dựa trên lãnh thổ của các đơn vị hành chính nói trên.”

Do cả một thời kỳ quá dài phải duy trì cơ chế bao cấp tập trung, nên nhìn chung hiện nay, bên cạnh các địa phương không chủ động giải quyết các công việc có liên quan đến địa phương là việc chính quyền trung ương luôn luôn can thiệp vào những hoạt động của chính quyền địa phương. Thậm chí nhiều quy phạm trong hệ thống pháp luật hiện hành vẫn còn thể hiện rất đậm nét cơ chế này. Vì vậy, một trong những vấn đề nóng bỏng hiện nay là phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và địa phương. Chủ trương chung của phân cấp giữa trung ương và địa phương là: Những việc gì, ở cấp nào có điều kiện và khả năng thực hiện tốt thì phân giao cho đầy đủ quyền hạn và đảm bảo những điều kiện cần thiết cho cấp đó giải quyết. Cơ quan được phân giao thẩm quyền phải hoàn toàn chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Cơ quan chính quyền cấp trên tăng cường kiểm tra, giám sát, nhưng không can thiệp, và không làm thay cấp dưới.

Căn cứ vào tầm quan trọng và tính chất của vấn đề, có 3 loại vấn đề cần phân cấp như sau:

• Loại thứ nhất, là những vấn đề có ý nghĩa chung cho cả nước chỉ có

chính quyền trung ương mới có quyền quyết định, thường chứa đựng

dưới hình thức văn bản tổng hợp, có hiệu lực pháp lý cao, được áp dụng thống nhất trong cả nước. Ví dụ các Bộ Luật và luật...

• Loại thứ hai, là những vấn đề có liên quan đến địa phương, mặc dù

đã được quy định trong các văn bản của trung ương, nhưng để phù

hợp với từng địa phương cần phải có những quyết định chi tiết của địa phương. Song những vấn đề quy định thêm của chính quyền địa phương chỉ nằm trong phạm vi cho trước của chính quyền trung ương. Ví dụ: Luật Đất đai quy định hạn điền chung tối đa cho các vùng, chính quyền địa phương cấp tỉnh ra quy định cụ thể cho địa phương, nhưng không được quá mức quy định chung của trung ương.

• Loại thứ ba, là những vấn đề nảy sinh trong phạm vi địa phương, gắn liền với điều kiện hoàn cảnh của địa phương, thì chính quyền địa phương hoàn toàn chịu trách nhiệm quy định, miễn là không trái với các văn bản của chính quyền trung ương.

Chính quyền các cấp phải được tổ chức theo đa dạng các mô hình.Trước hết là phải phân biệt giữa đơn vị hành chính tự nhiên và đơn vị hành chính nhân tạo, giữa các vùng nông thôn với vùng thành thị- các đơn vị hành chính được tổ chức theo nguyên tắc cộng đồng dân cư và các đơn vị hành chính được tổ chức theo cộng đồng lãnh thổ. Và từ đó hình thành chính quyền cấp cơ sở hoàn chỉnh trực tiếp từ nhân dân cho các đơn vị hành chính tự nhiên, mà mục tiêu của chúng là thể hiện ý chí của cộng đồng dân cư và của cộng đồng lãnh thổ bền vững. Tiếp theo đó phải phân biệt của đơn vị hành chính nhân tạo, mà mục tiêu của chúng chủ yếu theo nhu cầu quản lý của Nhà nước. Chính quyền hoàn chỉnh chủ yếu được tổ chức ra ở hai cấp - một cấp trung ương và một cấp chính quyền cơ sở (cho làng/xã, thành phố, kể cả thành phố trực thuộc trung ương và thành phố, thị xã, thị trấn trực thuộc tỉnh, huyện).

Cơ sở cơ bản nhất của việc hình thành ra chính quyền nhà nước ở địa phương là các đơn vị hành chính. Các đơn vị hành chính này được hình thành nên từ hai yếu tố: Thứ nhất là cộng đồng lãnh thổ và thứ hai là cộng đồng dân cư. Có khi đơn vị hành chính được hình thành nên từ cả hai yếu tố, hoặc có khi chỉ cần một trong 2 yếu tố. Sự kết hợp cả hai yếu tố tạo thành đơn vị hành chính tự nhiên. Đơn vị hành chính được tạo thành từ một yếu tố hoặc là dân cư hoặc là lãnh thổ là đơn vị hành chính nhân tạo. Thôn, làng, bản, ấp; thị xã, thị trấn, thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là những đơn vị hành chính tự nhiên. Phường, huyện, quận, tỉnh thường là đơn vị hành chính nhân tạo. Theo tiêu chí cộng đồng dân cư thì các đơn vị hành chính được phân thành đơn vị hành chính nông thôn và đơn vị hành chính thành thị (thành phố).

Lý thuyết về tổ chức chính quyền địa phương có sự phân biệt chính quyền của đơn vị hành chính tự nhiên và của đơn vị hành chính nhân tạo. Sự khác nhau giữa chúng là, những đơn vị hành chính tự nhiên phải có cơ cấu tổ chức chính quyền một cách hoàn chỉnh, không những chỉ bao gồm có các các cơ quan chấp hành, có nhiệm vụ tổ chức thực thi luật pháp và quyết định khác của chính quyền cấp trên, mà còn phải có cơ cấu do nhân dân trực tiếp bầu ra có nhiệm vụ phải tính đến quyền lợi của nhân dân khi thực hiện các nhiệm vụ quản lý các công việc của địa phương, mà cơ sở của chúng là do cộng đồng lãnh thổ và cộng đồng cư dân chặt chẽ tạo nên. Trong trưỡng hợp đặc biệt do nhu cầu của các quy tắc có tính tự trị vẫn còn có giá trị (luật tục của các vùng Tây Nguyên), cần thiết phải thành lập cả các cơ quan xét xử riêng, như toà án luật tục dành cho các dân tộc thiểu số.

Các chính quyền địa phương nên dùng cho những đơn vị hành chính tự nhiên, được hình thành không theo ý chí chủ quan của Nhà nước, phương án tốt nhất là việc nhà nước thừa nhận, và tìm ra các phương án tối ưu có lợi cho việc quản lý nhà nước của mình. Ví dụ như việc các nhà nước phong kiến Việt Nam và ngay cả đến Nhà nước của thuộc địa của thực dân cũng phải thừa nhận sự tồn tại làng/xã Việt Nam trước đây. Tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền tự nhiên này trước hết phải có nhiệm vụ tính ý chí của cộng động dân cư, và cộng đồng lãnh thổ hợp thành.

Đơn vị hành chính tự nhiên hiện nay của chúng ta gồm có: Thôn, bản, ấp; thị trấn, thị xã, thành phố, kể cả các thành phố trực thuộc trung ương đến các thành phố thuộc tỉnh, nên được gọi là cấp chính quyền cơ sở. Chính quyền cấp cơ sở được hình thành trên một cộng đồng dân cư, cộng đồng lãnh thổ bền vững, dưới cấp này không hình thành một cấp chính quyền nào khác, nếu có lại chỉ là cấp trung gian, nhằm mục đích chuyển tải, hoặc thực hiện các quyết định của chính quyền cấp cơ sở ở trên.

Tất cả các cấp chính quyền cơ sở cho dù là rất nhỏ như thôn, và cực lớn như những thành phố trực thuộc trung ương hiện nay đều phải trực thuộc pháp luật (tức trung ương), mà không có một cấp trên nào khác. Các chính quyền địa phương được hình thành như những con số cộng. Mỗi số hạng phải chịu trách nhiệm về các công việc của mình trong phạm vi pháp luật quy định. Trong trường hợp sai phạm hoặc vi phạm đến quyền lợi của các chủ thể khác bị khiếu kiện, thì phải bị xét xử theo các thủ tục tố tụng của toà án. Nhà nước trung ương nên phân quyền và phân ngân sách trọn gói cho họ, để họ chủ động trong việc tổ chức hoạt động của chính quyền của mình.

Để tăng cường tính trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương này, có thể gọi chúng là những chính phủ địa phương. Những cái gì tốt cho chính phủ địa phương đều là tốt cho chính phủ trung ương, và ngược lại. Cơ cấu và cách thức tổ chức hoạt động của chính phủ địa phương cũng giống như cơ cấu tổ chức của chính phủ trung ương, chỉ khác nhau ở phạm vi hoặc mức độ của chúng mà thôi. Xét về tầm quan trọng, cũng như sự khó khăn của vấn đề từng cấp chính quyền cần phải giải quyết, thì không hẳn cứ ở trung ương đã phức tạp, đã quan trọng hơn ở địa phương.

Bộ môn Luật Hành chính - Khoa Luật Kinh tế của Trường Đại học Hòa Bình

Khuyến nghị:

Nội dung trong bài viết có sử dụng những kiến thức hoặc ý kiến của các chuyên gia được trích dẫn từ nguồn đáng tin cậy (chú thích rõ trong bài viết).
Bài viết được sử dụng không nhằm mục đích thương mại, chỉ nhằm mục đích giảng dạy, tuyên truyền phổ biến kiến thức pháp luật, trong khuôn khổ chương trình hợp tác giữa Khoa Luật Kinh tế - Đại học Hòa Bình và Công ty Luật TNHH Everest.
Trường hợp cần giải đáp thắc mắc về vấn đề có liên quan, hoặc cần ý kiến pháp lý cho vụ việc cụ thể, quý Vị vui lòng liên hệ với các luật sư, luật gia của Công ty Luật TNHH Everest và Khoa Luật Kinh tế - Đại học Hòa Bình, qua Tổng đài tư vấn pháp luật 19006198, E-mail: info@luatviet.net.vn, hoặc trực tiếp tại địa chỉ Khoa Luật kinh tế Đại học Hòa Bình, số 8 phố Bùi Xuân Phái, Nam Từ Liêm, Hà Nội.